【中文关键词】 党规的概念；党规的范围；效力等级；党规体系
【摘要】 党内法规是中国共产党管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。按不同口径将党规划分为三个层次：第一层次是按照中共党内法规制定条例口径界定的党规；第二层次是按照中共党内法规备案口径界定的、第一层次之外的党规；第三层次是“党的规矩”中不具有规范形式的不成文规矩。三个层次的的党规是互不包含关系。按效力等级划分，中共中央制定的“党章”效力等级最高；中共中央制定的其他形式的党规效力居第二位；中共中央各部委制定的“部委党规”，居于效力等级第三位；中国共产党各省市自治区委员会制定的“地方党规”居于效力等级第四位。三个层次、四个效力等级的党规构成了中国共产党赖以规范自身的党规体系。
【全文】
在“法治中国”语境下，“依规治党是全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的重要内容”。{1}新时期自从邓小平提出“国要有国法，党要有党规党法”{2}147以来，加强党规建设就已经成为中国共产党自身制度建设的核心内容。习近平总书记指出：“要把党内法规制度建设作为事关党长期执政和国家长治久安的重大战略任务。”{3}十八届四中全会《决定》进一步明确指出，“党内法规是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。党和国家领导人对党规党法的强调进一步凸显了党规在建设社会主义法治国家进程中的重要性。然而，对于何为党规，如何把党规和国法从根本属性上予以准确区分并把握好二者之间的关系，这些问题对于当前法治建设具有十分重要的意义。
一、关于“党规”名称的理解
在探讨党规概念与范围之前，首先应当在分析“党规”这一名称与其所指关系的基础上，确定对“党规”名称含义的准确合理的理解。这一工作与对“党规”概念的界定存在密切联系，但又有所不同：对党规概念的界定就是对党规本质属性内涵的把握，其目的在于廓清党规的具体范围；而对党规名称含义的界定则是对其词义的分析，即分析“党规”这一简化名称其原有的具有合理含义的常规表述应当是什么，其目的在于为党规体系确立一个恰当合理的名称。党规概念与党规名称之间的关系，就是某类事物本质属性与其外在名称的关系；当我们把握了“党规”这一事物的本质属性内涵后，我们需要为其选择一个准确恰当的名称。于是，确定“党规”这一简称背后的常规名称，就有了必要性。因而确定党规的准确合理的名称，构成了党规概念界定的前置性基础内容。
党依据党规来规范自身的组织建设与执政行为，党根据宪法法律领导全国人民进行社会主义建设事业，党自身必须在宪法法律范围内开展活动，因而“党规”与“国法”都是中国特色社会主义法治体系的重要内容，共同构成了中国共产党依法执政之“法”的基本依据。那么，对“党规”的界定，首先应该明确其为行为规范，即党规是调整党的活动和行为的制度规范。从党的活动和行为的类别看，可以分为两大部分：一是党的自身建设活动，调整的是党内关系，调整对象是党组织和党员；二是党的领导和执政活动，可称之为党的执政治国活动，调整的是党组织和非党组织的关系，一方是党组织，另一方是人大机关、行政机关、司法机关、政协机关、人民团体、民主党派以及经济组织、文化组织、社会组织和其他非本党组织。鉴于“党规”的执政治国部分调整的是党组织和非本党组织关系，因而把“党规”理解为“党内法规”的简称并不是一个妥当的表述。因为“党内法规”容易让人误解成“党规”只适用于党内，只调整党内关系。因此，我们认为将“党规”理解成“党的法规体系”、“党的规范体系”或“党的制度规范体系”的简称比较妥当。
至于“党的法规体系”、“党的规范体系”或“党的制度规范体系”三个名称哪一个更加合理的问题，从规范法学研究方法视角看，应该注意如下几点：(1)党规宜与法律明确分开，党规不是法律，那么党规的规范名称中就不宜出现“法”字；(2)鉴于制度就是规范，制度一般都以“规范”的形态表现出来，因而“制度规范”的名称组合就显得有些重复和不够简洁；(3)党的十八届四中全会明确使用了“党内法规”的名称，这一名称存在两个方面的问题：一是党规不止调整党内关系，二是党规规范化名称中出现了“法”字，容易引起与法律的混淆。基于以上考虑，建议最好将党规的规范化名称确定为“党的规范(体系)”。党规次好的规范化名称是“党的法规(体系)”，但它与“党内法规”这一名称存在一个共同问题，即使用了指称实在法的“法”字。为此，不能将这里的“法”字在理解上混淆于实在法，这里的“法”字仅仅是一种隐喻式的借用。当然还须进一步指出的是，鉴于使用“党内法规”这一名称有着与十八届四中全会所用名称相衔接、相一致的便利，且党的文件和现有党规已广泛使用“党内法规”的名称，因而可以在澄清以上认识的基础上继续使用“党内法规”名称。
二、党规的概念与范围
厘清党规的概念与范围，关键在于寻找到区分不同层次党规概念的口径或标准，这些口径或标准的选取必须有权威依据并且在学理上站得住脚。基于这种思考，下面将党规按照不同口径划分为三个层次，其中每一层次的党规都不包含前一层次的范围，由此形成由狭到宽的党规概念与层次范围。
(一)第一层次的党规概念及其范围
第一层次的党规概念也是最为狭义的党规概念，界定这一层次的党规概念的口径或标准就是《中国共产党党内法规制定条例》中列举的7种党规形式。
从中国共产党党规建设的制度实践来看，建党以来业已形成庞大的党规体系，《中国共产党党内法规制定条例》第4条规定党规包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7种规范形式。王岐山书记指出：“拥有一套完整的党内法规是我们党的一大政治优势。经过近百年的实践探索，我们党己经形成了包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则在内的党内法规制度体系。”{4}据学者分析，“党规体系是以党章为根本，以140多件中央党规为主干，以约150件部委党规、1500多件地方党规为重要组成部分，由党章相关法规、党的领导和执政活动法规、思想建设法规、组织建设法规、作风建设法规、反腐倡廉建设法规、制度建设法规、党的运行机关保障法规8个方面的法规共同组成的有机统一整体”。{5}4从上述表述来看，所涉及的党规党法主要是具有规范形式的成文文件。
同样，《中国共产党党内法规制定条例》第2条关于党规概念的界定，也正是建立在具有规范形式的成文文件基础上的，并且清晰地将其表述为：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”从这一权威界定来看，党内法规有4个方面十分明显的特征：一是制定主体清晰确定，包括党中央、中央各部委、各省级党组织；二是规范对象相当明确，包括党组织的工作、活动和党员行为；三是这些规范都是有意识地“制定”出来的成文文件，它们具有类似于法律的规范结构和条款形式；四是此类党规都以成文文本为基本载体，也就是说它们都是“文本”意义上的党规。因而可以说，关于党规的这一定义是最具权威性的定义，因为它来自中国共产党的“党内立法法”；这一定义也是最具规范性的定义，因为它仅仅包括具有法规结构和形式的党内规范；这一定义也是关于党规的狭义定义，因为它没有将调整党以及党和国家、党和社会关系的大量其它规范性文件和惯例包括在内。基于这一原因，可以将《中国共产党党内法规制定条例》关于党规的定义视为“第一层次党规”的概念。
在“第一层次党规”的概念下，党规的范围比较清晰，有学者从规范体系的角度，将党规党法概括为：主要由包括《中国共产党章程》、《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党内法规制定条例》等党内法规组成的庞大体系，其中《中国共产党章程》在这一体系中具有“母法”的地位，是最高的党规党法，其他党规党法则是党章的具体化或专门化规定，是党规体系的“部门法”或“子法”。{6}还有国内学者从4个方面将业已形成的党规制度框架概括为“四个三”:“一是在体系框架上包括三层，即以1部党章为根本，以2部准则和26部条例为主干，以约1800件规则、规定、办法、细则为枝桠；二是在规范位阶上分为3级，即140多件中央党规、约150件部委党规、1500多件地方党规；三是在调整领域上涵盖3块，约有35%的党规规范党的领导和执政活动、45%的党规规范党的自身建设活动、20%的党规规范党的机关运行保障活动；四是在规范形态上分为3类，即少量属于规定党的组织机构设置等的主体性规范、大部分属于规定党务活动的行为性规范、相当数量属于规定责任追究及监督救济的保障性规范”。{5}3-4应当说，上述两种概括都有较高的认识价值，尤其后一种概括在范围上是相当全面的，在层次上也是比较清晰的，较好地表述出了“第一层次党规”的概念和外延。
(二)第二层次的党规概念及其范围
与第一层次的党规概念相对应，有学者指出，党规“指代的是‘规范’意义上的党规，即党规是由若干部单行党规文本与分散在众多法规性文件中的若干‘条’党规规范共同构成的一个规范集合体”。{5}17-18界定第二层次党规的口径是《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第2条提出的标准：“本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。”按照这一口径或标准，第二层次的党规仅指前述规范性文件，不包括第一层次的党规。
应当说，从学理上看，这一区分性界定相当有见地，它以《中国共产党党内法规制定条例》所称的“党内规章制度”和作为单一或分散形式的“党规规范”的区分为基础。也就是说，《中国共产党党内法规制定条例》界定的党规概念及其范围，是以“党内法规”所包含的7种党内立法形式的存在为前提并以之为基本单位，第一层次党规不包括存在于其他规范性文件中的零散的“党规规范”。如此看来，当有的学者提出的所谓《中国共产党党内法规制定条例》界定的党规概念乃是包含了两种意义上的党规规范的观点，并不准确。所谓两种意义的党规是指以党章、准则、条例等7类党规文本中的规范构成的狭义党规和分散在有党规制定权的主体制定的有关规范性文件中的党规规范构成的广义党规。我们认为，《中国共产党党内法规制定条例》作为中国共产党的“党内立法法”，在概念表述上非常严谨，不会在两种意义上使用同一概念语词。因而该学者所界定的“狭义党规”与“广义党规”，更多的是学者主观区分的产物。故而言之，我们认为，第二层次党规指的是不包括第一层次党规和存在于省级以上党组织制定的规范性文件中的党规规范的总称。如此，则党规的文本形式就必然要超出于《中国共产党党内法规制定条例》所列的党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7种形式，还应当包括决议、决定、意见、通知、纲要、方案、规范、答复、解释等9种规范性文件形式中包含的党规规范，第二层次的党规应当就是前述所有9种党规文本形式中包含的党规规范的总体[1]。
那么，为什么要将9种规范性文件中的党规规范列入第二层次的党规的范畴？可以从两个方面回答此一问题：
其一，虽然《中国共产党党内法规制定条例》明确规定了党规的7种规范形式，从而为党规建设的规范化指明了方向。但当前界定党规的概念与范围还必须兼顾党规建设的历史与现状，对于那些过去制定但目前依然有效但又不属于7种规范形式的党规，就必须有一概念口径将其包含进去。等党规清理完全结束，其他形式的有效党规规范被完全整合进这7种规范化的党规形式之后，则可以正式将“第一层次的党规”视为党规的标准含义。在目前情势下，建议将第一层次和第二层次的党规都纳入党规体系的范围。
其二，从中国共产党建党以来制度建设的实践来看，指导党组织和党员干部的制度规范显然要超出“第一层次的党规”的范畴，“第一层次的党规”并不能够涵盖省级以上党组织制定的所有有效的规范性文件，这些规范性文件虽然并不具有类似于法律的规范化形式，但仍然具有规范各级党组织和党员干部行为的效力。省级以上党组织的规范性文件对于党组织的日常建设，对于规范党员干部的行为，以及对于处理好党和国家、党和社会的关系，都起到了不可替代的作用，因而应该纳入更广义党规的范畴。将省级以上党组织的规范性文件纳入党规体系对于党内法治建设的意义十分明显。有学者指出，现存党规党纪建设存在着明显的问题，其中一个问题就是党规党纪的规定过于抽象，缺乏明确具体的细节性规定，尤其是缺乏程序规范和具体要求，导致党规党纪缺乏实际的可操作性；同时党规党纪还存在偏重于说教、约束力较弱的现象；加之规定仍然不够全面、不够具体，“经常陷入制度供给不足的局面”。{7}而规范性文件的长处恰在于既能够将党规党纪具体化，又能够补充党规党纪的漏洞和不足，同时还能够在具体问题的处理上创造出具有效仿或推广价值的实例或具体程序，从而有助于党规的系统化、具体化和可操作性。因而，将9种规范性文件中的党规规范纳入第二层次的党规范畴，是必要的、合理的。
(三)第三层次的党规概念及其范围
界定“第三层次的党规”的口径或标准与“党的规矩”的界定标准密切相关。根据党的领导人的阐述，“党的规矩”既包括成文党规，还包括法律和不成文的规矩。第三层次的党规指的是其中的不成文规矩。
习近平总书记在十八届中央纪委五次会议上强调指出：“要加强纪律建设，把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置。党章是全党必须遵循的总章程，也是总规矩。党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。国家法律是党员、干部必须遵守的规矩。党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例也是重要的党内规矩。纪律是成文的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是不成文的纪律；纪律是刚性的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是自我约束的纪律。我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，经过实践检验，约定俗成、行之有效，需要全党长期坚持并自觉遵循。”{8}
从习近平总书记关于“不成文规矩”的表述看，其在党内治理中的地位突出、不可替代。在实践中，“不成文规矩”因其在规范党组织和党员干部行为方面具有重要意义而在当下党的建设中日益受到重视。“不成文规矩”是“党的规矩”的一种，与“成文规矩”相对应，都是党的规矩的重要组成部分。一般地讲，除了法律，成文规矩还包括那些指导党组织与党员行为的明文规定、道德规范、党的规章制度和党内纪律等具有明确规范形式的党规规范，而不成文规矩则主要包括那些约定俗成的党内政治惯例。{9}我党历来重视党的规矩的建设及其规范作用，不成文规矩是党组织和党员自我约束的行为规范依据。因为其具有不成文的特征，显然是前述两个层次的党规所不能涵盖的。包括不成文规矩在内的党的规矩的作用是巨大的和不可替代的。习近平总书记强调，“各级党组织要把严守纪律、严明规矩放到重要位置来抓，努力在全党营造守纪律、讲规矩的氛围。各级领导干部特别是高级干部要牢固树立纪律和规矩意识，在守纪律和讲规矩上作表率。”[2]而从党的不成文规矩的范围来看，主要包括党的优良传统和工作惯例，其内涵诚如习近平总书记所言：“党内很多规矩是我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，经过实践检验，约定俗成、行之有效，反映了我们党对于一些问题的深刻思考和科学总结，需要全党长期坚持并自觉遵循。”{10}党的规矩的一个显例是：习近平总书记2013年在西柏坡调研时曾经指出，“这里是立规矩的地方”，其明确所指乃是中国共产党1949年3月在西柏坡立下的“六条规矩”，也就是党的七届二中全会根据毛泽东主席的提议通过的六条没有写进决议然而又十分重要和具体的规定。这“六条规矩”是：“一、不做寿；二、不送礼；三、少敬酒；四、少拍掌；五、不以人名作地名；六、不要把中国同志同马恩列斯平列。”这六条规矩是中共中央“进京赶考”前定下的“规矩”，历史意义重大。1953年8月，毛泽东在全国财经工作会议上以“六曰”形式再一次强调了这六条规定。这六条规定从此被人们简称为“六曰”。{11}“六条规矩”如今被展示在西柏坡纪念馆内一块醒目的红底白字展板上。“六条规矩”属于“不成文规矩”的范畴，其对我党制度建设的重要性不可替代，诚如习近平总书记指出的：“为什么说党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例也是十分重要的党内规矩呢？这是因为，对我们这么一个大党来讲，不仅要靠党章和纪律，还得靠党的优良传统和工作惯例。这些规矩看着没有白纸黑字的规定，但都是一种传统、一种范式、一种要求。”{12}
可见，在“第二层次的党规”涵盖范围的基础上，“第三层次的党规”在外延主要包括党的历史上形成的迄今有效的“不成文规矩”。在所有的三个层次的党规范围内，党章具有最高地位与最高规范效力。
需要特别指出的是，在三个层次的党规范围内，尽管第三层次的党规——不成文规矩——极其重要，党和国家领导人也多次强调其重要性，但不成文规矩因为其自身的独特性，如：没有规范性文本的形式(但可能有非正式文本)、标准不好界定、范围难以确定、历史语境的特定性等，都使得不宜将不成文规矩列为这里的研究重点，后文关于党规与国法的关系及其衔接、转化与协调的研究，也是建立在这样的认识基础之上。因此，尽管我们界定了三个层次的党规范围，但全文的研究是以前两个层次的党规为基点和基本范围的。
此外，党的主张虽然不属于党规的范畴，但鉴于其在党的政治生活中的重要地位，鉴于其对于党规的制定、修改、废止方面所起的基础性作用，尤其是鉴于其对于处理好党规与国法之间衔接、转化和协调方面所起的重要作用，在此有必要对党的主张的概念与范围给予说明。中国共产党作为执政党，为了达成党的奋斗目标，除了必须具备层次分明、体系完备的党规体系以规范党组织和党员的行为，党的建设和发展更离不开党的理论、路线、方针、政策的指引，它们虽然不具有内部结构或外在形式方面的规范性特征，但在层次上一般要高于前三个层次的党规，是指导和规范党组织和党员行为的高级依据，也是前三个层次的党规制定的基本依据，一般散布于党的领导人的讲话、著述和党的代表大会的报告等会议文件和宣传文本之中，因而既缺乏规范性的外在形式，也不具备对行为模式的具体要求，一般都有着高度的概括性和抽象性特征。我们把党所确定下来的理论、路线、方针、政策概称为“党的主张”。党的主张往往具有较高程度的意识形态特性，特别是其中的“党的理论”部分，严格地讲，它属于“意识形态”的范畴，但它仍然对于党组织和党员具有约束效力，诚如习近平总书记指出的：“政党的重要成员必须拥护本党的政治主张、政策主张，包括本党的意识形态。”{13}133所谓政党“意识形态”，就是一个政党所奉行的占主导地位的“思想体系”，它一般包含对该党起到指引作用的政治纲领、社会理想、行为准则和实践路线等基本内容，是一个政党建设发展、建章立制的基本原理和基础依据。党的十八届四中全会《决定》指出：“发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和法律的互联互动”，“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。在涉及党规与国法关系的实践操作中，相关主体必须接受党的政策主张的引领、中介和指导，将党的理论、路线、方针、政策置于优越于党规与国法的基础性地位，才有可能确保对党规与国法关系的正确认识并在实践中处理好二者的关系。
遵守包括党的理论、路线、方针、政策在内的“党的主张”，构成了遵守党的政治纪律的核心内容：“遵守党的政治纪律，最核心的就是坚持党的领导，坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求，同党中央保持高度一致，自觉维护中央权威。同党中央保持一致不是一个空洞口号，而是一个重大政治原则。在指导思想和路线方针政策以及关系全局的重大原则问题上，全党必须在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。”{13}132可见，突出“党的主张”在党规与国法关系中的重要作用，十分有助于正确理解和把握习近平总书记的上述思想内涵。除此之外，在这里强调“党的主张”的作用，还具有多个方面的积极意义：一是有助于突出强调党的理论、路线、方针、政策对党组织和党员的指引作用和约束力；二是有助于鲜明地凸显出多层次党规的共同基础与源泉，并能够不断地为党的建设提供方向指引；三是有助于不断促进多层次党规体系在价值方面的统一互契，在更高层面上统领党规并使之真正成为完善统一的规范体系。
概而言之，我们建议，党规的范围包括：(1)法规文本(党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7种); (2)规范性文件(党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委作出的决议、决定、意见、通知等); (3)不成文规矩(含不成文纪律)。其中，第一和第二层次的党规为本项目研究的核心内容。
三、党规的形式与其效力等级
从前文的论述来看，党规的种类除了《中国共产党党内法规制定条例》所列的党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7种形式，还包括决议、决定、意见、通知、纲要、方案、答复、规范、解释等9种规范性文件形式中包含的党规规范，除此之外，党规还包括不成文规矩。因而，党规应当包括前述所有种类的党规形式中包含的规范。就这16种党规文本形式而言，只有清晰地梳理出每种党规文本形式所对应的制定主体在党的组织系统中的等级——也就是在党组织中的“权力等级”或“权力位阶”，才有可能对其效力等级予以分阶。根据法理学有关法律效力等级的原理，法律的效力等级取决于其制定机关的权力等级，每一效力等级有对应于某种特定的法的形式。对于党规而言，党规的效力等级自然同样取决于其制定机关(党组织)的权力位阶，但某一效力等级的党规是否能够如法律般严格地对应于特定的党规形式，则是需要深入考察的问题。
对此我们需要从党规制定机关与党规形式对应的角度做出逐一考察[3]:
首先，中共中央与其制定的党规形式的对应关系。从《中国共产党党内法规选编》收入的由中共中央制定的党规形式来看，“中央党规”除了居于“母法”地位的党章之外，还包括如下党规形式：决定，如《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》(1998年10月14日)；指示，如《中共中央关于坚持“少宣传个人”的几个问题的指示》(1980年7月30日)；通知，如《中共中央关于成立中共中央企业工作委员会及有关问题的通知》1992年12月1日)；准则，如《关于党内政治生活的若干准则》(1980年2月29日)；决议，如《关于建国以来党的若干历史问题的决议》(1981年6月27日)；规定，如《中共中央关于处理建国前党员脱党期间党籍、党龄问题的几点补充规定》(1982年5月14日)；条例，如《中国共产党党内法规制定条例》(2013年5月27日)；意见，如《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(2011年3月23日)。可见，中共中央制定的党规至少有党章、条例、决定、指示、规定、通知、决议、准则、意见等9种形式，其中党章、指示、决定和决议为中共中央制定的党规所具有的独特形式。
其次，中国共产党中央纪律检查委员会与其制定的党规形式的对应关系。中国共产党中央纪律检查委员会制定的党规主要有如下几种形式：条例，如《党的纪律检查机关案件审理工作条例》(1987年7月14日)；规定，如《纪检检察机关办案工作保密规定》(1996年8月19日)；通知，如《中共中央纪律检查委员会关于彻底查禁传播淫秽录像图书制造淫乱活动的通知》(1983年12月6日)；答复，如《中共中央纪律检查委员会关于对犯有贪污、贿赂错误党纪处分的数额界限问题的请示的答复》(1997年9月1日)；办法，如《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》(1997年2月4日)；意见，如《关于加强中共中央纪委、检察部派驻纪检、监察机构管理的意见》(2000年9月4日)；解释，如《违反〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉的解释》(2012年2月4日)；细则，如《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》(1994年3月25日)。可见，中央纪律检查委员会制定的党规至少有：条例、规定、通知、答复、办法、意见、解释、细则等8种形式，其中答复和解释为其独有的党规形式。
最后，中共中央各职能部门与其制定的党规形式的对应关系。中央各职能部门制定的党规主要有如下几种形式：条例，如《机关档案工作条例》(中共中央办公厅、国务院办公厅1983年4月28日印发)；规定，如《党政领导班子后备干部工作暂行规定》(中央组织部2000年9月2日)；意见，如《关于推行党政领导干部任前公示制的意见》(中央组织部2000年12月14日)；纲要，如《深化干部人事制度改革纲要》(中央办公厅2000年6月23日)；通知，如《中共中央组织部关于试行＜流动党员活动证＞制度的通知》1994年12月19日)；细则，如《中国共产党发展党员工作细则(试行)》(中共中央组织部1980年8月1日)；规范，如《组织人事干部行为若干规范》(中央组织部1997年8月11日)；办法，如《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》(中共中央组织部1985年2月1日)；方案，如《中国共产党机关参照试行＜国家公务员暂行条例＞实施方案》(中共中央组织部1993年12月8日印发)。可见，中央各职能部门制定的党规主要有：条例、规定、纲要、意见、通知、方案、规范、细则、办法等9种形式，其中，纲要、方案、规范为其独有的党规形式。
从以上考察可见，中共中央制定的党规采取的独有形式有党章、决定、决议和指示，中央纪律检查委员会制定的党规采取的独有形式有答复和解释，中央各职能部门制定的党规采取的独有形式有纲要、方案、规范。除此之外，无法根据条例、通知、意见、办法、细则等党规形式确定其对应的制定主体及其权力位阶。这表明，对于党规效力等级的判断，除了前述几个制定主体所独有的党规形式，不能从党规的外在形式判断其效力等级，而应当根据具体党规形式制定主体自身的等级，作为判断党规效力等级的确定标准。基于此一标准，可以根据党规制定主体的等级将党规效力划分为四个等级：中共中央制定的“中央党规”包括两个效力等级，其中党章效力等级最高；中央制定的其他形式的党规效力等级次之，居第二位；“部委党规”，包括中央纪律检查委员会制定的党规、中央各职能部门制定的党规居于效力等级的第三位；“地方党规”，即中国共产党各省市自治区委员会制定的党规居于效力等级的第四位。这4个效力等级的党规构成了中国共产党的党规形式体系。
四、党规与相关概念的区分
明晰了党规的概念、范围与效力等级，有助于将党规与相关概念做出明确区分。与党规联系密切的概念主要有党的规矩、党纪和国法三个概念。
首先是党的规矩。党的规矩是党组织、党员干部必须遵循的有关规范的总称，它不限于成文党规的范围，还包括法律和不成文的规矩。鉴于我们在前文将包括党章在内的7种党规、有权党组织制定的规范性文件以及不成文规矩，作为党规的范围，党的规矩与之不同之处在于主要侧重于其中的义务性规范。从内容维度来看，党的规矩涵盖党章、党纪政纪、国法、传统惯例四个方面。其中前三者是刚性的规矩，后者则是柔性的规矩；党章是“根本大法”和“总规矩”，政治纪律是第一位的规矩，坚持党中央的集中统一领导则是“根本的政治规矩”，“法律是治国理政最大最重要的规矩”。因而，十八大以来党的规矩尽管有诸多论述，看似纷繁复杂，实则脉络明确、清晰可辨。{14}当然，有的学者的看法与此略有不同，认为党的规矩中的成文规矩部分，既包括明文列入纪律的规矩，也包括一些未明文列入纪律的规矩。而对不成文规矩的看法则基本一致，认为不成文规矩是党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。与纪律这一成文规矩相比较，纪律具有强制性的刚性约束功能，主要依靠他律贯彻实施；而不成文规矩具有软性约束功能，主要依靠自觉遵守并长期坚持。党的规矩在党的建设和发展历程中具有重要地位，当前关于党的规矩最权威的表述是习近平总书记在十八届中央纪委五次会议上作出的，他强调：“要加强纪律建设，把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置。党章是全党必须遵循的总章程，也是总规矩。党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。国家法律是党员、干部必须遵守的规矩。党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例也是重要的党内规矩。纪律是成文的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是不成文的纪律；纪律是刚性的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是自我约束的纪律。我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，经过实践检验，约定俗成、行之有效，需要全党长期坚持并自觉遵循。”{8}习近平总书记的这一表述对于我们理解党的规矩的概念与范围具有高屋建瓴的指导意义：遵守党的规矩在党的建设和发展中具有特别重要的地位，党的规矩涵盖了党组织和党员干部必须遵守的规范体系的总体内容。之所以这样讲，是因为，习近平总书记已然将包含党章在内的党的纪律、法律以及未明文列入纪律的不成文规矩都涵括进了党的规矩的范围。对于这一点，特别需要强调指出，党的规矩不是指某一条款的具体规矩，而是对党员干部思想、政治、工作、生活等各个方面的总体性要求。
其次是党纪。党纪即党的纪律，从党纪的特征来看，党纪具有强制性和约束力，多以义务规范的形式存在，属于党规中的义务性规范，不包括授权性规范。从习近平总书记的表述来看，党纪或纪律是成文的规矩，一些未明文列入纪律的规矩则是不成文的纪律。这一表述表明，习近平总书记是在狭义和广义两种意义上使用纪律或党纪概念的，狭义的纪律是成文的规矩，既然规矩可以包括狭义党规、规范性文件和法律，而这三者都是成文的，则成文的规矩就应当包括这三者，由此狭义的纪律或党纪实际上就是指包括7种党规、9种规范性文件和法律在内的义务性规范的总体。既然“未明文列入纪律的规矩是不成文的纪律”，则表明不成文规矩也属于纪律的范畴，如此则广义党纪或纪律就是狭义党纪与不成文规矩的集合体，则广义党纪事实上包括了党的规矩中的所有义务性规范，包括成文的和不成文的义务性规范。为此，在界定党纪概念与范围时，应当注意从狭义和广义两种视角进入，避免片面性，才能够更好地理解党的领导人对党纪的表述。党的纪律在内容上主要包括政治纪律、组织纪律、财经纪律、宣传纪律在内的成文或一些未成文规定，亦有学者认为应当包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等类型。{15}党纪作为党规的一部分，不能混同于国法：“‘党纪’与‘国法’不是一个概念，不能混同。党纪严于国法。党是政治组织，党规党纪保证着党的理想信念宗旨，是执政的中国共产党党员的底线；法律体现国家意志，是全体中华人民共和国公民的底线。”{16}
再次是国法。国法是国家法律的简称，国法与党规不同但又具有密切联系，除了包括宪法在内的相当数量的法律规范在来源上以党规特别是党章为基本渊源之外，国法还与党规党纪一起共同构成了党的规矩的重要内容，国法是“治国理政最大最重要的规矩”。对于国法的概念与范围，法理学上早已形成基本共识：国法是国家立法机关按照法定程序制定或认可的规则体系的总体；在范围上，国法是所有国家“法的形式”的总体，具体包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治法规、行政规章、国际条约和其他法的形式(主要包括军事法规和军事规章、特别行政区的规范性法律文件、有权机关授权制定的规范性法律文件)等八个类别。{17}97-99概而言之，国法就是各级享有立法权的国家机关按照法定程序制定或认可的各种形式的法律规范的总体。
概言之，只有在正确区分党规、国法、党纪和党的规矩等重要概念基础上，才有可能对党与国家关系有一个清醒的认识。党的领导人将法律纳入党的规矩的范围并视之为治国理政最大最重要的规矩，充分体现了党对依法治国方略的重视。中国共产党执政的一个重要目标就是要在中国建成富强民主文明和谐的社会主义法治国家，只有当一个法治国家的执政党把宪法和法律视为最大最重要的规矩并带头遵守时，“依法治国”才具有现实性，这是党领导国家走向法治化和现代化的重要智识性前提，具有特别重要的现实意义。
小结：基于法治原则的党规之治
党规与国法都是建设“法治中国”必须依赖的规范体系。尽管党规与国法具有诸多方面的差异，但党规与国法在根本上乃“互联互通”，“党规国法联通的根基是党章和宪法。党章是党规体系的基石，宪法是国法体系的基石，两个基石在治国理政的根本问题和基本原理上是相通叠加的，由此决定了党规和国法的本质共同、价值互补、功能相成”。{18}当代中国国家制度建设的目标模式是“社会主义法治国家”或曰“法治中国”，这一根本目标的达成，需要一个关键性的关于国家与政党关系的模式铸就其根基，其在宪法上的依据也就是“党必须在宪法和法律范围内活动”这一根本原则；“作为执政的中国共产党的各级党组织和全体党员，必须受到党规党纪的刚性约束，必须确保各级党组织和全体党员模范遵守宪法和法律，为全面推进依法治国提供根本保证”。{19}唯其如此，“法治中国”目标的达成才是可能的和可行的。
(本文责任编辑杨建军)
【注释】 基金项目：2012年国家社科基金后期资助项目(12FFX016)“法律解释的原理与方法体系”
作者简介：魏治勋(1969—)，男，山东省昌邑市人，法学博士，山东大学法学院教授，博士生导师。
[1]《中国共产党党内法规选编》就采用了这一口径的“党规”概念，收入了决议、决定、意见、通知、纲要、答复、解释等规范性文件。参见中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅编：《中国共产党党内法规选编》，法律出版社2009年版。
[2]习近平：《深化改革巩固成果积极拓展不断把反腐败斗争引向深入》，载《人民日报》2015年1月14日第1版。习总书记尤其强调，“在所有党的纪律和规矩中，第一位的是政治纪律和政治规矩”。习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话坚持思想建党和制度治党，严明政治纪律和政治规矩、加强纪律建设》，载《党建》，2015年第2期，第4-5+9页。
[3]由于缺乏省一级党规资料，故而暂时未能对省级党规作出考察。笔者曾请教纪委系统工作人员，因省委党规文件属于机密范畴，不便阅览，但可以肯定，地方党规的形式范围不太可能超出前述中央党规和部委党规16种形式的范围。
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{8}习近平在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话强调: 坚持思想建党和制度治党，严明政治纪律和政治规矩、加强纪律建设〔J〕． 党建，2015，( 2) ，4 － 5，9．
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{10}习近平.深化改革巩固成果积极拓展不断把反腐败斗争引向深入〔N〕.人民日报，2015-01-14(1).
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{12}习近平.习近平在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话〔N〕.人民日报，2015-01-14(1).
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{18}张文显．党规国法互联互通〔J〕． 法制与社会发展，2017，(1) : 1．
{19}王岐山．坚持党的领导依规管党治党为全面推进依法治国提供根本保证〔N〕． 人民日报，2014 － 11 － 03( 3) ．
【期刊名称】《法律科学》【期刊年份】 2018年 【期号】 2